Análisis de los lineamientos para la reforma del régimen previsional presentados en el Libro Blanco de la Previsión Social por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
El denominado Libro Blanco de la Previsión Social es un documento parcial, carente de objetividad, que no recoge las opiniones de todos los expertos, de los sectores del trabajo y de los jubilados. Es incoherente y contradictoria, la propuesta de Lineamientos para la reforma previsional, que propicia el Ministerio de Trabajo-Secretaría de Seguridad Social, con los antecedentes, trabajos y comentarios que menciona y que son presentados en el libro.
Señala que los fundamentos expuestos por el organismo fueron aceptados por los distintos sectores. Es evidente, y surge de su simple lectura que no es así.
En el documento se realizan apreciaciones iniciales que resultan inmediatamente desmentidas por el desarrollo posterior. Así se dice que:
El centro de la propuesta debe ser la extensión de la cobertura; instalar la previsión social como política de estado; y que las reformas sean compatibles con la Constitución Nacional
Ninguno de estos objetivos es alcanzado con la propuesta, sino como lo demostraremos a lo largo del presente trabajo es contradictorio con los enunciados mencionados.
También que:
La base de la reforma debe contemplar la evolución del mercado laboral, de la sociedad en general y los grupos no cubiertos
Destaca, reiteradamente que la flexibilidad laboral es un fenómeno que hay que atender. Y, agrega, que frente a estas realidades (bajos salarios, evasión, trabajos eventuales, etc.) es necesario encontrar nuevas formas para hacer jugar la solidaridad, teniendo en cuenta con mayor detalle la carrera de cada trabajador.
Transforma un concepto de solidaridad colectiva, intergeneracional, en uno de solidaridad individual.
Cuáles son las ideas centrales que extraemos de la lectura del documento:
A) Continuar y reforzar el camino abierto con la reforma estructural, privatización y desregulación de la seguridad social iniciado en la década de los 90. Desde esta perspectiva la seguridad social, transformada en protección social, tiene un carácter predominantemente asistencial y mercantilista;
B) La base de la reforma está en el papel del individuo que pasa a ser responsable de la protección social junto con el Estado; debe ser compartida entre ellos. Estamos en presencia de una alteración del núcleo sustancial de la seguridad social definido por la Constitución que tiene su centralidad en el rol del Estado como proveedor de los servicios y, simultáneamente, ante una degradación de los derechos sociales;
C) El salario deja de ser un elemento fundamental para establecer la pauta jubilatoria, reemplazado por los aportes que realice el trabajador a lo largo de su vida laboral. Se desconoce el carácter redistributivo que tiene la seguridad social y el derecho a la movilidad de las jubilaciones y pensiones;
D) Una vez más, la finalidad de la reforma no es garantizar los derechos de las personas sino la razón de estado y las necesidades de expansión del mercado. El déficit fiscal generado, entre el 94/2002 por el pasaje absurdo de lo público a lo privado abandonando la seguridad social, para atender los requerimientos del mercado financiero y de capitales en contraposición a las necesidades de los trabajadores y los jubilados sometidos a un nuevo ajuste y rebaja en sus derechos
A continuación analizamos, sintéticamente, la propuesta.
1.- Cumplimiento de la función del Estado en materia de protección social.
Comienza el trabajo citando, textualmente, el tercer párrafo del artículo 14 bis de la Constitución Nacional y sostiene que la propuesta se compatibiliza con el texto constitucional.
La interpretación que realiza, luego, del citado artículo bajo el título de "cumplimiento de la función del Estado....." no guarda ninguna relación con los principios y derechos constitucionales que surgen de la lectura de la propia norma constitucional.
La constitución y los tratados internacionales de derechos humanos, incorporados con jerarquía constitucional, hablan del derecho a la seguridad social y no de protección social. La protección social implica un concepto más amplio y menos fuerte en su contenido, alcances y derechos, que el de seguridad social. En el desarrollo del trabajo podemos apreciar como la sustitución de términos operada no es casual. Responde a una concepción ideológica que surge del documento y consiste en transformar la seguridad social en un sistema predominantemente asistencial e instalar a la previsión individual, vinculada a las ofertas del mercado, como uno de sus principales componentes.
El Estado pierde protagonismo, aparece diluido en sus funciones. En ningún momento se define el rol del Estado conforme aparece claramente expuesta en el programa constitucional. Al contrario, la propuesta lo limita a funciones meramente instrumentales, desconectadas entre sí, y lo mezcla con temas de carácter general, como "la eliminación del clientelismo político" o los reclamos de "mayor eficiencia y transparencia".
Esto nos lleva a adelantar nuestra opinión en el sentido que los lineamientos tal como fueron presentados son incompatibles con nuestro bloque constitucional vigente. Implican la continuación y el refuerzo de las políticas de "privatización de la seguridad social" iniciadas en los 90 (Menem-Cavallo) dentro de las pautas fijadas por el Banco Mundial y los grupos económicos hegemónicos en nuestro país (Trabajo de FIEL ) para los países en vías de desarrollo.
Es conveniente destacar, que nuestro régimen constitucional tiene un modelo fuerte de seguridad social que fija con claridad la política y los límites que debe respetar el legislador ordinario. En este sentido el Estado es garante institucional de la seguridad social y el ciudadano titular de derechos subjetivos a las prestaciones de seguridad social. No admite nuestro sistema constitucional que el componente privado, de naturaleza sinalagmática basado en aportes definidos, sustituya al público de prestaciones definidas. La seguridad social a partir de su evolución internacional es reconocida como un derecho fundamental, parte indisoluble del contenido social y democrático del Estado de Derecho.
La seguridad social responde a un principio ético que se expresa en la obligación de los poderes públicos de brindar seguridad, ante los estados de necesidad, frente a las consecuencias dañosas derivados de eventos de la vida individual, familiar y colectiva. De ahí que se asocia con la búsqueda de la igualdad a través de un medio que es la institución de la seguridad social.
La Constitución enuncia una serie de principios y derechos fundamentales, algunos en forma expresa y otros que surgen en forma implícita de las propias definiciones del legislador constitucional. Así la integralidad (universalidad objetiva y subjetiva), que se expresa en la necesidad de dar respuesta a la cobertura de la mayor cantidad de contingencias (vertical), extensiva a toda la población (horizontal), signada por la solidaridad intergeneracional y la ruptura del sinalagma entre aportes y prestaciones y la extensión de la cobertura a todo los riesgos; la obligatoriedad que solo puede existir en un sistema solidario que tienda a impedir la exclusión social; publicidad, dado que solo el Estado puede obligar a todos los individuos a integrar ese esquema solidario, a través del seguro social obligatorio u otro instrumento similar; la igualdad en un sentido sustantivo, garantizando la suficiencia y movilidad de las prestaciones mediante el conferimiento al sujeto protegido de derechos subjetivos, solo condicionados por el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas; la autonomía económica y financiera de los sistemas y la participación de los interesados.
La existencia de estos principios en el marco constitucional vigente (artículos 14 bis, 75 incisos 2,8, 19,22,23) nos permite distinguir la seguridad social de otros sistemas articulados por el Estado - como distintas formas de asistencialismo o beneficencia social, sujetas a la discrecionalidad de quien la otorga y prueba de pobreza - o por los privados en el contexto del mercado. Su desarrollo como derecho está ligado al reconocimiento de la ciudadanía en su sentido integral. Descartar el carácter gratuito, gracioso y sujeto a la prueba de necesidad de las prestaciones permite colocar a las personas en un pie de igualdad.
A través de la seguridad social se realiza una de las funciones básicas del Estado social, alcanzar la igualdad real entre las personas como forma de garantizar en forma efectiva su libertad.
Los principios orientadores distinguen la seguridad social de otros medios que a lo largo de la historia fueron utilizados para dar respuesta a necesidades básicas, tal como la asistencia social o la beneficencia. Su reconocimiento como derecho humano importa un logro de la humanidad que debe ser defendido.
El seguro social constituye la arquitectura básica de la seguridad social. El artículo 14 bis lo enuncia en forma especial, lo cual no le impide al legislador adoptar otros medios, dentro de los principios constitucionales, para afrontar las necesidades crecientes y cambiantes de las personas.
Dado el carácter público y obligatorio de la seguridad social, consideramos que forma parte ineludible de las responsabilidades asumidas por el Estado. Esta responsabilidad se expresa en el alcance del concepto "otorgará" que surge del 14 bis como una obligación exigible y no como una concesión graciosa de los poderes públicos.
El Sistema de Seguridad Social es el núcleo o corazón del Estado social y democrático de derecho. Si bien nuestra constitución histórica es de origen liberal, configurando un Estado liberal de derecho, no menos cierto es que en su desarrollo histórico y las sucesivas incorporaciones normativas e interpretación judicial fueron modificando la naturaleza del Estado hacia un Estado social y democrático de derecho.
Es fundamental definir el alcance de los principios y derechos fijados en la Constitución para evaluar los límites que tiene el legislador ordinario en el desarrollo de sus funciones. En nuestro sistema constitucional no existe una amplitud tan grande de configuración legal como en otras constituciones. A pesar de ello, no se respetaron esos límites. La reforma estructural de la seguridad social se encaró " arrasando " con los principios y derechos constitucionales, actuando el legislador con una amplitud total, sin respetar límites y recurriendo el Ejecutivo a los decretos de necesidad y urgencia como instrumento para "apurar" la reforma de la seguridad social.
Ahora se vuelve a insistir en un camino que no es justamente el de la armonía con la Constitución.
No se respeta la técnica de la garantía institucional que obliga a definir el concepto de seguridad social para saber cual es límite que no puede ser rebasado.
El modelo de seguridad social adoptado tiene por finalidad garantizar una respuesta adecuada a los estados de necesidad de las personas, dando así seguridad a su existencia.
No se trata de una cuestión que pueda resolverse en términos individuales en el espacio del mercado sino que es parte de una responsabilidad colectiva organizar el alivio de las necesidades.
Respecto del modelo adoptado por el constituyente la Corte Suprema de Justicia de Argentina intérprete final de la constitución ha dicho que el art.- 14 bis ha establecido expresamente " la obligatoriedad del seguro social¨, señalando que ¨la exigencia del aporte se justifica no solo por elementales principios de solidaridad que requieren la necesaria contribución para el mantenimiento de la estabilidad económico- financiera de las respectivas instituciones sociales ( Fallos, t. 256, p. 67), sino también por la existencia de una relación jurídica justificante entre los beneficiarios del régimen y los obligados a contribuir ( Fallos, t. 250, p. 510; t. 258, p. 315), situación que se da en el presente caso con mayor fuerza que en la de los precedentes citados, por pertenecer el recurrente al personal de la institución universitaria a cuya obra social pretende desafiliarse¨. Agrega en el considerando 9), segundo párrafo, que ¨la materia de que aquí se trata y que forma parte de los derechos y garantías enunciados en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, rebasa los cuadros de la justicia conmutativa que regula, sobre la base de una igualdad estricta y aritmética, las prestaciones interindividuales, para insertarse en el marco y las pautas propias de la clásicamente llamada «justicia social», cuya primera y fundamental exigencia radica en la obligación de quienes forman parte de una determinada comunidad de contribuir al mantenimiento y estabilidad del bien común propio de ella, sin el cual se tornan ilusorios o no alcanzan plena satisfacción los derechos y las virtualidades auténticamente humanas de los integrantes de aquélla.( Spota, Alberto A., C.S., jul.,25 de 1978).
El sentido dado al término «seguridad social» por el artículo 14 bis se aproxima al dado en la «declaración de Filadelfia» de la O.I.T. donde se sostiene que la seguridad social se «propone asegurar a cada trabajador y persona a su cargo, por lo menos, medios de subsistencia que les permita hacer frente a cada contingencia que ocasione la pérdida involuntaria de los ingresos del trabajador o que los reduzca de manera que no pueda cubrir las necesidades de su familia».
A su vez, el artículo 75 de la Constitución Nacional (atribuciones del Congreso) establece una escala de valores, con directivas al legislador ordinario, fijando una clara orientación de la relación que debe existir entre la asignación de los recursos económicos y el marco normativo.
La Declaración Universal de Derechos Humanos establece que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social (art.22), en el mismo sentido el art. XV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, y el art. 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresamente dice que los Estados partes, reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso el seguro social.
Surge con toda claridad, de la lectura de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, el compromiso de los Estados de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que dispongan, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos (conf. Art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales).
Los derechos sociales, son derechos humanos fundamentales y como tales gozan de una preferencia que implica el deber de los gobiernos de asignarles el máximo de recursos disponibles, luego de una evaluación objetiva, de tal manera que al distribuir los ingresos y gastos del presupuesto se coloquen, en primer lugar, el cumplimiento de las necesidades insatisfechas más valiosas y a partir de allí, en un sentido descendente, los menos valiosos.-
La actividad financiera pública es un instrumento para hacer efectivas las instituciones constitucionales. A su vez, nuestra constitución establece algunos principios constitucionales financieros que dicen que: no hay ingresos ni gastos sin ley, que estos deben ser igualitarios, equitativos y solidarios. Principios de igualdad, equidad y solidaridad (artículos 4, 16, 75 inc. 2, 8, 19, 22 y 23 de la Constitución Nacional). La actividad financiera del Estado no puede contradecir el fin que le es propio, darle efectividad a los derechos y a las instituciones en el marco del principio de razonabilidad (artículos 28 y 33 de la Constitución Nacional). -
Por un lado, a través de las directivas dadas al legislador ordinario en el art. 75 inciso 19, se establece la obligación de «Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores».
El legislador ordinario debe tener en cuenta estas directivas y confrontarlas con los valores constitucionales en juego y los criterios fijados, por ejemplo en el inciso 2, cuando establece que las pautas para la distribución de fondos entre la Nación y las Provincias deben ser equitativas, solidarias, dando prioridad a un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional y en el inciso 8 al referirse al presupuesto general de la Nación, dice que debe sancionarse teniendo en cuenta las citadas pautas.
A su vez en el inciso 23 distingue cuatro grupos con derecho a medidas de acción positiva que garanticen la igualdad de trato y el pleno goce de los derechos: niños; ancianos; mujeres y discapacitados y en el segundo párrafo establece la obligación de dictar un régimen de seguridad social especial e integral en protección del niño en situación de desamparo y de la madre.
Finalmente el inciso 22 amplía el marco de protección de los derechos de la seguridad social al otorgarle jerarquía constitucional a determinados tratados internacionales de derechos humanos que contienen expresas disposiciones en la materia.
Todos estos aspectos son marginados por los denominados "Lineamientos..." que se presentan como un trabajo carente de inserción y armonía con el plano constitucional. Los derechos sociales y dentro de ellos, los de la seguridad social, en su nueva configuración en el bloque constitucional vigente, no solo integran los derechos constitucionales sino que, luego de la reforma, pueden ser considerados como derechos preferidos.
Se ha producido la constitucionalización de los derechos económicos y sociales como derechos fundamentales del hombre en el mismo rango de los derechos civiles y políticos.
2.- Ampliación de la cobertura.
" Las políticas para ampliar la cobertura siempre serán incompletas y de bajo impacto sino se logran superar dos aspectos centrales: el cambio cultural que se propicia para que sea reconocida la importancia de la protección social y la adaptación del diseño del sistema a las realidades del mercado de trabajo." (página 177, del Libro Blanco).
Al tratar este tema empieza a develarse con más claridad que la protección social debe adaptarse a las realidades del mercado de trabajo, flexibilidad laboral, falta de empleo, bajos salarios, fragmentación.
Esta apreciación marca el conjunto del trabajo, alejado del marco normativo reseñado precedentemente, reflejando conformismo y sometimiento a una realidad sobre la cual no pretende influir. Se pretende, en todo caso, que la protección social se adapte a la desigualdad e individualismo que caracteriza al mercado, coincidente con las posiciones extremas del liberalismo que dejan librado al mercado y al individuo, de la respuesta a los riesgos y necesidades crecientes.
El cambio de cultura que propicia es coherente con la fragmentación de la sociedad, en individuos carentes de libertad, dentro de una lógica individualista. La libertad se mide en términos individuales, el trabajador aislado de los organismos sociales y del Estado, inerme frente a las necesidades.
Ignora los resultados catastróficos para los jubilados, los trabajadores y el estado que tuvo la reforma estructural realizada con la sanción de las leyes 24.241 y 24463.
Se ha producido en ese período una desvalorización de la seguridad social implementándose un sistema de pensiones carente de certidumbre y marcado por la desconfianza.
Una pérdida de cobertura previsional que condena a millones de trabajadores a no tener ningún derecho.
La O.I.T. definió como cuestiones fundamentales en materia de seguridad social, para el año 2001,las interconexiones entre la seguridad social, el empleo y el desarrollo; el grado de cobertura personal de la protección social; la igualdad de género; la financiación de la seguridad social; y la ampliación del diálogo social (Informe VI, Seguridad Social, temas, retos y perspectivas, 89 reunión, junio 2001).
En el Informe sobre el trabajo en el mundo 2000 dijo con relación al futuro de las jubilaciones y pensiones que: « Unas reformas radicales que sustituyan el seguro social por un sistema de ahorro obligatorio para la vejez, de administración privada, no son la solución y crea otros problemas graves para los jubilados». Destacaba como los efectos del incremento de la movilidad del capital en la esfera internacional pueden, en definitiva, constituir una amenaza mayor para nuestros países a causa de las repercusiones sobre los mercados financieros mundializados.
Aconseja el organismo rector en materia previsional que: « Los regímenes de seguridad social contributivos siguen siendo el instrumento más indicado como fuente principal de ingresos de jubilación para los trabajadores de la inmensa mayoría de los países...», funcionado los regímenes de capitalización como voluntarios y con carácter complementario del régimen público.-
Recuerda los objetivos principales del régimen de las pensiones a adoptar por los estados:
Extender la cobertura a todos los habitantes con carácter universal;
- Proteger a las personas contra las contingencias de la vejez, invalidez o fallecimiento;
- Proporcionar ingresos en sustitución de los salarios en actividad perdidos a consecuencia de la jubilación a todos los que hayan cotizado;
- Reajustar las jubilaciones en función de la inflación y teniendo en cuenta el costo de vida;
- Tanto por mandato constitucional como por los convenios de la OIT el Estado debe "asumir la responsabilidad general de la seguridad social".
- El objetivo a alcanzar es que todos los habitantes deben tener la cobertura de la seguridad social.
- La 89ª.reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 8 al 21/6/01) trató los diferentes temas de la seguridad social sobre la base del informe VI elaborado por la Oficina. La Comisión de la Seguridad Social, integrada por 229 miembros, representantes de gobiernos, empleadores y trabajadores definió la visión de la seguridad social que guiará la labor de la Organización en los años venideros y produjo importantes conclusiones.
- Mejorar y extender la cobertura de la seguridad social a quienes lo necesiten:
- Es un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social;
- No existe un modelo único de seguridad social. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados;
- Las políticas e iniciativas sobre la extensión de la cobertura deberían enmarcarse en el contexto de una estrategia de seguridad social nacional integrada;
- Para las personas en edad de trabajar, la mejor manera de proporcionarles unos ingresos seguros, es a través del trabajo decente. Las prestaciones monetarias a los desempleados deben estar coordinadas con la formación y reconversión profesional y con cualquier otra asistencia que puedan necesitar para encontrar trabajo;
- La seguridad social debe basarse en el principio de igualdad de género;
" Los sistemas de pensiones obligatorios deben asegurar unos niveles de prestaciones adecuados y garantizar la solidaridad nacional. Los regímenes complementarios y otros planes de pensiones negociados, más adaptado a las circunstancias y a la capacidad contributiva de los diferentes grupos de la fuerza laboral pueden ser un valioso suplemento pero, en la mayoría de los casos, no pueden sustituir a los regímenes obligatorios de pensiones";
3.-Responsabilidad por la Protección.
" Será indispensable remarcar la importancia de una distribución adecuada de la responsabilidad por la protección que no implique que recaiga totalmente en el Estado ni en los ciudadanos sino que sea compartida entre ellos" (página 178 del Libro Blanco).
La responsabilidad por la protección social pasa a ser definida como una cuestión compartida entre el Estado y los ciudadanos. Se diluye la presencia del Estado y se traslada al ciudadano una responsabilidad de carácter individual que no surge del texto constitucional. No se plantea seriamente el papel de fiscalización y protección del empleo que le corresponde al Estado y que ha abandonado a partir de las reformas laborales y de seguridad social.
La Constitución establece la administración de los sistemas por los interesados, con participación del Estado que es garante institucional de la seguridad social. Este aspecto es ignorado por los lineamientos de la reforma.
Propone un sistema conformado por diferentes componentes integrados entre sí " que parten de la idea de un " tratamiento más prolijo de la carrera de cada ciudadano en el mundo actual del trabajo..." de tal manera de beneficiar, al computarse los aportes realizados durante toda la carrera laboral y la edad, a quienes se preocupan por la afiliación y aportación.
Esos componentes se caracterizan por el predominio de lo asistencial sobre la seguridad social y de lo individual sobre el colectivo.
a) Componente asistencial no contributivo.
"...comprendería a todas las prestaciones que el Estado brinda a quienes llegando a la vejez no obtienen los requisitos del régimen general." (página 179).
Se trata de las prestaciones que el Estado "brinda" a quienes en su vejez no cumplen los requisitos del régimen general. La edad para acceder a la prestación se fija en los 70 años, con un haber determinado de acuerdo a las disponibilidades presupuestarias inferior al haber mínimo ($ 150), en por lo menos un 30%, con el objeto de no desincentivar el aporte.
Las condiciones de acceso a la prestación están supeditadas a pasar los controles de falta de ingresos que defina la administración para "brindar" estos beneficios a quienes superen ampliamente la prueba de extrema pobreza
Se propone integrar en este componente asistencial a todos lo regímenes de pensiones no contributivas.
A esa prestación asistencial, financiada con fondos fiscales, se sumará un complemento equivalente al 2% del haber mínimo por cada año de aportes que exceda de 5.
En definitiva, no es un derecho reconocido a todas las personas, sino que se le da un tratamiento similar al de la legislación para pobres que caracterizó al capitalismo liberal en sus inicios
b) Componente obligatorio y contributivo.
" ...a diferencia del régimen básico vigente sea la herramienta fundamental para extender la cobertura a los sectores más desprotegidos y de menor capacidad contributiva." (página 180).
Sustituye a la Prestación básica universal (PBU), la Prestación compensatoria (PC) y la de permanencia ( PAP), que pagaba el régimen previsional público, por este nuevo componente. Administrado por el ANSES otorgará una prestación definida a quienes cumplan los requisitos mediante una fórmula de base actuarial que considere los aportes realizados, la edad en que se efectuaron y la edad al momento de la prestación, actualizado a la fecha del cálculo.
Se toman en cuenta todos los datos de la carrera laboral para la determinación del haber teórico que le corresponde al afiliado. La fórmula actuarial permite valorizar los aportes según la edad en que se realizan, aplicando una tasa de interés y considerar la expectativa de vida al momento del otorgamiento de la prestación.
La jubilación mínima la fija el Poder Ejecutivo y el haber mínimo garantizado será equivalente al 50% del promedio del salario actualizado de toda la carrera laboral del trabajador.
Propone cuatro categorías de prestaciones según la cantidad de años de servicios con aportes acreditados:
1) Sin aportes computables o hasta cinco años: a los 70 años tendrán la prestación asistencial, siempre que superen todas las vallas e incompatibilidades;
2) Entre seis y veinte años de aportes: cuando no lleguen al haber mínimo previsto a los 70 años tendrán derecho a la prestación asistencial, incrementada en el 2% del haber mínimo por cada año de aportes, superior a 5 años, teniendo como tope máximo el haber mínimo. Los que logren un haber teórico mayor que el haber mínimo a los 65 años o más de edad tendrán derecho a una prestación equivalente al haber teórico, con un tope del 70% del promedio de salarios actualizados de toda su carrera laboral;
3) Entre 21 y 30 años con aportes y logren un haber teórico menor que el haber mínimo a los 65 años de edad o más tendrán derecho a una prestación con dicho haber mínimo; los que logren un haber teórico mayor que el haber mínimo a los 60 años o más tendrán derecho a una prestación con el haber teórico y un tope del 70% del promedio de salarios de toda su carrera laboral;
4) A partir de los 30 años con aportes si logran un haber teórico menor al 50% del promedio de salarios actualizados de toda su carrera laboral que será él haber garantizado, a los 65 años tendrán derecho a una prestación con dicho haber garantizado, que nunca podrá ser menor al haber mínimo. Los que logren un haber teórico mayor que el haber garantizado pero menor que el haber mínimo a los 65 años tendrán derecho al haber mínimo. A su vez los que logren una haber teórico mayor que el haber garantizado y que el haber mínimo a los 60 años o más podrán obtener, una prestación equivalente a dicho haber teórico con un tope máximo del 70% del promedio de salarios de toda la carrera laboral.
Estamos ante la aplicación de criterios regresivos en materia de seguridad social que rebajan los derechos de los trabajadores y transforman al sistema público en asistencial.
El sistema se financia con el 16% de las contribuciones patronales, a lo que se suma el 3% del aporte de los trabajadores, para hacerse cargo el Estado de las invalideces y pensiones.
El sistema de reparto se transforma en uno de prestación indefinida que no respeta principios mínimos de proporcionalidad y el carácter sustitutivo en las prestaciones
c) Componente complementario de contribuciones definidas.
" ...será obligatorio para todos los trabajadores y estará administrado por entidades con o sin fines de lucro, las que estarán sometidas a las mismas regulaciones que las actuales AFJP." (página 184).
Es obligatorio el aporte del 8% del salario al sistema de capitalización para todos los trabajadores. Las prestaciones son indefinidas y las comisiones se determinarán sobre el capital acumulado a invertir y el rendimiento de las inversiones, "de tal manera, que aseguren una respuesta razonable a la industria". Se propone evitar la acumulación de inversiones en papeles del Estado y se invierta en actividades con impacto directo en la economía.
No hay más opciones entre reparto y capitalización, todos los trabajadores son trasladados a capitalización individual.
Es uno de los puntos clave de la reforma que se propone y que completa el proceso de extinción o transformación en residual el sistema público, basado en criterios de reparto.
d) Componente voluntario incentivado.
" ...permitirá complementar aún más el nivel de cobertura a quienes en forma voluntaria y con incentivos fiscales opten por contribuciones adicionales en las mismas entidades que administren en tercer nivel o en el mercado de los seguros, en línea con los actualmente vigentes." (pagina 184).
Se caracteriza por reconocer incentivos fiscales para que aquellos que tengan ingresos elevados, compren seguros privados con las mismas empresas que administran el componente complementario de contribuciones definidas o que actúen en el mercado asegurador. La tendencia es el fortalecimiento de lo privado en el campo de las pensiones.
Carece de legitimidad política otorgar subvenciones fiscales a favor del desarrollo de estos sistemas de seguros comerciales. Estamos ante un supuesto de subvención estatal a la iniciativa privada en el campo de la actividad mercantil, dado que el mayor gasto fiscal que genere recae sobre todos los contribuyentes, lo que difícilmente se acomode al principio de equidad fiscal.
4. Resultados de las reformas de los ‘90 y compatibilidad constitucional.
A nuestro juicio la norma constitucional no admite la administración privada, con fines comerciales, por cuanto impone como modalidad el seguro social obligatorio, figura que descarta el seguro comercial con fines de lucro.
Mientras el seguro social satisface un interés social inmediato y regulado por la ley, no existe una equivalencia de las prestaciones, el asegurador es persona de derecho público, los beneficiarios solo pagan una parte de la prima, la que es integrada por aportes de un tercero, patrón o estado; el seguro privado se inspira en un interés personal inmediato, se funda en un negocio privado, es voluntario y existe espíritu de lucro en el asegurador privado. El seguro social es coercitivo, es el grupo social el que garantiza en forma solidaria la protección social de cada uno de sus miembros.
En el debate en la constituyente del 57 que dio nacimiento al artículo 14 bis se aclaró que "No puede dejar de enunciarse el seguro social, porque bien puede ser seguro particular, y ese no es el concepto, que cambiaría por completo el despacho". " Si la prestación se hace por entidades oficiales – manifestó González Bergéz – no puede interpretarse que se trate de entidades particulares" (Diario de sesiones de la Comisión Nacional Constituyente: año 1957, cit. to. 2, pág.1477).
Las AFJP son entidades comerciales, con fines de lucro, a las cuales el estado delega una función pública a cambio de una utilidad. Su marco de actuación no puede ser otro que complementario y de naturaleza voluntaria.
El desempeño de los regímenes de capitalización individual ha sido ineficaz en ampliar los niveles de cobertura, observándose una tendencia marcadamente decreciente en la relación afiliados-cotizantes y nula incidencia en el incentivo para ahorrar y reducir la evasión.
La composición de los fondos de pensión revela que no tuvieron impacto en la inversión productiva. Los costos de la transición no fueron estudiados debidamente. Se ha abolido la participación de los interesados en la administración de los sistemas.
La prestación futura resulta imprevisible dado que se transfiere a los trabajadores el riesgo de la inversión en el marco de mercados financieros muy volátiles y sujeta a la lógica de inversores institucionales que se encuentran fuera de la región.
Desde 1994 hasta el 2001 la población mayor de 65 años de edad sin cobertura previsional viene aumentando. En el año 1994 el 25% carecía de cobertura previsional, llegando al 2001 con una proporción de casi el 35% (SSS, Nota Técnica No.5, cuadros estadísticos del SIJP, Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social, febrero 2003). Simultáneamente la cantidad de personas que acceden al beneficio del nuevo régimen (Reparto/Capitalización), se va reduciendo.
En total, con las distintas leyes jubilatorias (anteriores a la ley 18037, 18037,18038, 24241, leyes especiales, exprovincias y municipios, leyes no especificadas y sentencias judiciales tenemos 2.024.085 de jubilaciones con un haber medio de $ 407,36; 1386.360 de pensiones con un haber medio de $ 277,43. En total 3.410.445 personas que gozan de jubilaciones y pensiones nacionales con un haber medio de $ 355,11.( cuadro citado).
Mientras en 1994 había 4.518485 cotizantes al SIJP, en el 2002 tenemos 4.481074, el 80% a una AFJP, el 4% indecisos y el 16% en reparto.
El gasto total en seguridad social (jubilaciones, pensiones, asignaciones familiares y seguro de desempleo) representó en el 2001 el 7,55% del PIB. Las jubilaciones y pensiones representan el 83% del gasto total en seguridad social.
A partir del 94 se hace crónico el déficit de régimen de reparto hasta llegar a más de $ 4.000 millones en el 2000. El déficit coincide con el momento en que régimen público deja de percibir los aportes del régimen de capitalización, se produce la rebaja de las contribuciones patronales, gastos por leyes anteriores a la ley 24241, transferencia de las cajas provinciales y municipales.
En 1991 el régimen previsional público contaba con un 76,60% de recursos propios y un 15,90% de tributarios y un 7,50% de otros. En el 2002 los recursos propios descendieron al 37,90%, los tributarios a un 61,80% y otros un 0,30%.
A partir del 94 la contribución previsional descendió del 16% al 6,6% en el 2000 y a un 10,5% en 2002.
Como resultado del desfinanciamiento del régimen público ( aportes y contribuciones), entre 1995/2002, el Estado dejó de percibir $ 55.439,6 millones.
El fondo acumulado por las AFJP alcanzaba a diciembre de 2000 a los 20.381,5 millones de pesos equivalentes a dólares estadounidenses. En diciembre de 2001 $ 20.786,3 (7,74% del PIB) y en junio 2002 $ 35.141,8 millones (pesificados). Estas entidades comerciales percibieron a esa fecha en concepto de comisiones (seguro de vida e invalidez, administración, marketing, ganancia) $ 6262, de los cuales más del 80% es ganancia empresaria, de un negocio sin riesgos y con los clientes cautivos.
Todos los trabajadores que han contribuido obligatoriamente, desde 07/94, o después de esa fecha, a una AFJP tienen en su cuenta individual menos dinero que el que aportaron. Ello como consecuencia de la incidencia de las comisiones que perciben las administradoras, que oscilan entre un 3% a un 3,9% de sus salarios que equivale por lo menos a un 30% de comisión sobre el aporte. Todos los trabajadores perdieron dinero, algunos más, otros menos. La incidencia de las comisiones, también, fue regresiva ya que los más perjudicados son las personas de menores ingresos y los menos perjudicados son los de mayores ingresos.
En todos los casos esos mismos trabajadores si hubieran colocado sus aportes (11%), es decir, su salario en un plazo fijo a interés tendrían hoy más dinero.
La rentabilidad de las AFJP supera las aspiraciones de cualquier empresario de riesgo y se ha transformado en un negocio que pretende tener cautivos a todos los trabajadores argentinos.
5. Conclusiones
El resultado de las reformas previsionales, realizadas durante los 90, ha sido catastrófico, tanto desde el punto de vista económico como social. Cuando comparamos la situación desde el punto de vista de los trabajadores y el Estado, antes y después de julio de 1994, nos encontramos con una verdadera destrucción de sus derechos y un agravamiento del déficit fiscal.
Durante casi cincuenta años los distintos regímenes de seguridad social tuvieron por finalidad asegurar a los trabajadores una prestación definida que respetando criterios de proporcionalidad y movilidad significara una respuesta efectiva a sus necesidades y un mecanismo para mejorar la redistribución del ingreso nacional.
La garantía de la seguridad social implica reconocer una sustancia que no puede ser alterada sin vaciarla de contenido. Este análisis impone al Estado la obligación de sostener un sistema que mantenga los rasgos centrales de la seguridad social.
La incorporación del régimen de capitalización individual como obligatorio compromete los principios y derechos emergentes de la seguridad social y rebasa el límite fijado por la constitución al legislador. Los límites significan que existe un núcleo indisponible de la seguridad social que no puede ser afectado sin correr el riesgo de hacer irreconocible la institución.
La vinculación de la cotización al beneficio es propia de lo contractual y lo aleja de la seguridad social.
La centralidad del sistema de pensiones debe estar vinculado al salario del trabajador para garantizar un nivel de vida digno.
Hoy el artículo 14 bis y los tratados internacionales de derechos humanos obligan a una lectura más amplia de los derechos de la seguridad social en cuanto al sujeto protegido y a su núcleo indisponible, abarcativa de las necesidades de todas las personas y no exclusivamente del mundo del trabajo.
Cualquier reforma de la seguridad social debe tener en cuenta el derecho y los principios constitucionales. En los lineamientos expuestos la fragmentación de los sistemas de seguridad social acompaña la del mercado de trabajo. Tiende a consolidar el dualismo de la sociedad más que a superarlo mediante la aplicación de políticas redistributivas.
La construcción de políticas de bienestar basadas en el pleno empleo, en el reconocimiento de derechos fundamentales, implica la existencia de un Estado de bienestar y de una sociedad de bienestar fundada en la participación democrática.
Hoy, en nombre de una pretendida reforma previsional, se intenta continuar el camino abierto con las reformas estructurales de los 90 garantizando un negocio comercial incompatible con la vigencia de un Estado de derecho democrático y social.
